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环境政策工具的分类和演变

环境政策工具 (environmental policy instruments)的分类和演变

「永续(或称可持续)发展」(sustainable development)已经是全球媒体,民间组织,和决策单位朗朗上口的词彙,但是迈向永续发展的基本构思/理论框架,策略布局和跨学科,跨部门的互动学习的实质内容为何? 几个先进国家的研究团队都呼吁要同时注意科技,社会和决策的三个层面的密切互动的过程。尤其是决策的品质和远见扮演关键性的角色。联合国环境规划署策划的《全球环境展望 4》报告回顾1987-2007年来的全球处理环境问题的经验,整理出几个重要的决策工具(表1)。

环境政策工具的分类和演变

表1:环境政策工具的分类(表格来源:《全球环境展望 4》(GEO4) p.468)(可点击放大观看)

环境政策的工具(environmental policy instruments)的演变

表1说明了过去20年里,环境政策转型的几个特点:1)政策领域的範围扩展极大,几乎所有的经济活动里面,都可以找到直接或间接的环境政策。2)政策从从“命令—控制型”逐渐迈向“创造市场”(表左边到表右边)。3)政策里面工具箱内容越来越多样化,更多地强调经济手段、资讯、沟通和自愿行动。

这些转型特色的成因之一,是我们对污染控制的关注领域从大型点源污染(point sources)(例如某个排放污染的化工厂)转移到了更分散,更难以控制的污染源(例如CO2排放)。然而,直接管制(命令—控制型)仍然扮演着主要角色,并且在未来也仍然担当重责。一些国家的政府已经开始改革他们的环境标準以获得目标更远大、有利于创新的体系。例如,日本的顶级领跑者(Top Runner Programme)改善能源效用的专案已经获得了越来越多的关注。在这个专案里,环境标準随着最佳可获得技术(best available technologies)进行调整,所以最佳可获得技术是不断提升改善这些环境标準背后的动力(图1)。

环境政策工具的分类和演变

图1:日本採用「顶级领跑者专案」(Top Runner Program) 成功将冷气机(2.8kW 等级)的能源效能从1999年到2004年之间提升了67.8 %。 (图片来源:The Japan Refrigeration and Air Conditioning Industry Association)

寻找有效的政策工具箱

虽然市场力量和「温和工具」(soft instruments)的使用,如资讯的提供,已经扮演了越来越重要的角色,但政府仍需要持续运用(或是被迫利用)「强有力的工具」(strong instruments),如命令/控制型管制 (Command-and-control regulations),来保证政策的有效实施。因此,一个有效的政策工具箱,需要包括多元广泛的各种工具,配合国家或区域的制度、社会和文化条件使用。

过去的经验告诉我们,最佳实践政策(best practice policy)包含了一系列导向成功的因素。一些关键因素如下:

政策背后有扎实的研究或科学支持;政治意愿程度较高,通常两党合作,从而更具可持续性;多方利益相关者的参与,通常通过正式或非正式的伙伴关係;愿意与反对政策者对话;协调冲突的有力体制;参与执行的是能力好,训练有素工作人员;前面的监督和政策修订系统可以互相配合,包括规定週期性修订的条款;立法的支援以及主动积极的环境司法部门;可持续的金融系统,能够防止腐败;独立于规章制定机构的政策评估,如谘询委员会或公共审计师;尽量减少政策制定与实施之间的延宕;保持所有政府政策的一致,无冲突。

参考资料
1. 联合国环境规划署《全球环境展望 4》(GEO4)第10章(http://www.unep.org/geo/GEO4/report/GEO-4_Report_Full_CH.pdf)
2. Joakim Nordqvist 2006: “Evaluation of Japan’s Top Runner Programme”(http://www.aid-ee.org/documents/018TopRunner-Japan.PDF)

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